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河南继春律师事务所
农村集体土地征收中行政行为可诉性研究—与土地征收相关行为的可诉性分
来源：无讼阅读 | 时间：2017-08-21 | 阅读： 次
随着我国城市化的快速推进，城市建设用地需求迅速增加，大量农村集体土地被征收为国有土地，并转化为建设用地。而农村集体土地征收（以下简称“土地征收”）中却存在诸多问题和困境，如全国统一的《农村集体土地征收补偿条例》迟迟未能出台；现行土地管理法及其实施条例对土地征收程序规定的操作性不够强且各地实践差异较大；部分地区补偿安置标准偏低、随意性强等等，导致产生了大量土地征收类行政纠纷。当前，被征收人法律意识和维权能力不断提高，新实施的《中华人民共和国行政诉讼法》畅通了行政诉讼渠道，加大了对政府行为的审查力度，土地征收引发的行政复议和行政诉讼案件不断增多，甚至成为了各地“民告官”的主要案件来源。
土地征收不同于一般的行政行为，涉及多级政府多个部门的多个行政行为，包括土地调查登记、征地审批、征地补偿安置方案、责令交出土地等一系列行政行为，哪些行为可诉、哪些行为不可诉，如何进行法律救济，不仅长期困扰着从事征收拆迁法律服务的律师，也是摆在行政复议机关和法院面前的棘手问题。笔者从当下的行政司法实践出发，结合自己的办案经验，将土地征收程序和行为分为不同的阶段，进行梳理和分析，并逐一讨论其可诉性。
一、征地审批阶段行为的可诉性分析
（一）征地报批前的准备行为
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十四条规定，“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”实践中，在国务院或省级人民政府作出征地批复前，国土资源部门应当发布预征土地公告、对拟征土地进行现场调查并发布调查公告，确有必要的应当组织听证。上述行为是行政机关在作出征地批复前依法应当履行的行政程序。一般认为，征地准备阶段的行为是征地批复作出前的程序性、阶段性行为，不是最终行政决定，不对当事人权利义务产生确定的影响，不属于行政诉讼的受案范围。但是，如果行政机关未依法履行上述法定程序，当事人可以在起诉后阶段行政行为时作为事实和理由陈述，进行法律监督和救济。
（二）土地征用审批行为
《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政复议法﹥第三十条第二款有关问题的答复》（（2005）行他字第23号）规定，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：“一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”因此，国务院或者省级人民政府征用土地的决定属于行政机关作出的最终裁决，不属于人民法院行政诉讼受案范围。（参见（2016）最高法行申281号《最高人民法院行政裁定书》）
（三）征收土地方案公告行为
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”市、县人民政府依法发布征收公告的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为，而非征收公告。因此，市、县人民政府发布的《征收土地方案公告》不属于行政诉讼的受案范围。（参见（2016）最高法行申1963号）
但是，国土资源部《征收土地公告办法》第四条规定，“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告。”第五条规定，“征收土地公告应当包括下列内容：(一)征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；(二)被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；(三)征地补偿标准和农业人员安置途径；(四)办理征地补偿登记的期限、地点。”《征收土地公告办法》对征收土地公告的期限和内容作了明确规定。实践中，征收土地方案公告还规定了“公告发布后抢建抢种的地上附着物不予办理补偿登记”等内容，涉及被征收土地单位及被征地村民的知情权和划定补偿时点，会对被征地村民的合法利益产生实际的影响，因此，该公告行为在一定程度上应当是一个可诉的行政行为。笔者认为，根据公告在征地环节中所处的位置和作用，应该对公告前是否履行了相关的审批手续、是否是由有权部门作出、公告内容是否同批准内容相一致、以及是否在规定的期限、以适当的方式进行了公告等几个方面进行形式审查。
二、征地补偿、安置方案阶段行为的可诉性分析
（一）征地补偿、安置方案
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”
市、县国土部门拟订征地补偿、安置方案并公告征求意见的行为，因拟订的只是初步方案，公告该初步方案的目的只是听取被征地集体和农民意见，进一步修订确认征地补偿、安置方案，该方案未经批准前，不是最终实施的方案，对当事人的合法权益不会产生实际影响，是不可诉的行政行为。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”实践认为，征地补偿、安置方案规定了征地补偿标准，对补偿标准的争议可以通过对征地补偿、安置方案的异议来实现。那么，对征地补偿、安置方案不服的，如何进行救济？行政复议机关和法院有不同的观点和做法。
《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定：“《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定，”因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决“。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，”对地方各级人民政府的具体行政行为不符的，向上一级地方人民政府申请行政复议“；第四十二条规定，”本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准“。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，”下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人“。依照上述规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”根据上述规定，当事人对征地补偿、安置方案不服的，可以依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请行政复议，不能选择裁决程序。
但是，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号)第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”根据上述行政法规和司法解释规定，被征收人不服征地补偿标准，应当先行申请行政机关裁决，对裁决不服的，才能够向人民法院提起行政诉讼。（（2016）最高法行申330号）如果对申请行政裁决直接按照行政复议程序办理，有剥夺当事人程序性权利和行政复议机关超越法律授权行使职权之嫌。
（二）征地补偿、安置方案的审批行为
征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。实践中，市、县人民政府往往通过批复的方式对土地行政主管部门拟定的征地补偿、安置方案进行审批。那么，市、县人民政府的审批行为，是否属于一个可诉的行政行为，即使在行政复议机关和法院之间，都有不同的观点和做法。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人”。国务院法制办公室《关于不服行政机关根据上级行政机关认定审批行为作出的具体行政行为申请行政复议有关问题的复函》(国法函[2003]193号)：“为体现行政复议的公正和层级监督的意义，如当事人直接向审批机关的上一级机关提出，该上一级机关可以受理。”因此，当事人对市、县人民政府对征地补偿、安置方案的审批行为不服的，可以以审批机关为被申请人向其上一级机关申请行政复议。
但是，最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（法释［2000］8号）第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”法院认为，当事人对市、县人民政府批准征地补偿、安置方案不服的，应当以对外�