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河南继春律师事务所
“限行”引发的法律思考
来源：本站 | 时间：2017-12-04 09:59:44 | 阅读：2636次
作者：何拥军 河南继春律师事务所高级合伙人
进入冬季来，各地政府部门相继发布机动车限行通告，引发公众热议，各种吐槽刷爆朋友圈，质疑声音铺天盖地而来： 抱怨政府侵犯公民财产权，越权发布限制公民权利规定；
认为政府是行使行政强制措施，未经听证是违法的；
认为政府发布通告未经人大批准是违法的；
认为政府缺乏发布机动车限行规定的法律依据等等。
那么，从法律层面分析，各地政府发布的限行规定是否具有法律依据呢？笔者仅从专业角度浅谈一下自己的看法，权当业务探讨。
1、《中华人民共和国大气污染防治法》第九十六条 县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以采取责令有关企业停产或者限产、限制部分机动车行驶、禁止燃放烟花爆竹、停止工地土石方作业和建筑物拆除施工、停止露天烧烤、停止幼儿园和学校组织的户外活动、组织开展人工影响天气作业等应急措施。
2、《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条 公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施，遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。
二、“限行有据”为啥公众还热议？
限行从法律规定上看，目前各地出台的限行规定应该是“限行有据”，妥妥的，没毛病。可公众为啥不买账呢？笔者认为还是政府部门和公众所处的位置和角度不同，导致观点相悖。
1、防治大气污染是地方政府的法定义务。
从政府层面来讲，防治大气污染，是县级以上人民政府的一项法定义务。《中华人民共和国大气污染防治法》第三条规定：“县级以上人民政府应当将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，加大对大气污染防治的财政投入。地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善。”可以说，县级以上人民政府对大气污染防治工作责无旁贷。我们生活中可以感受比较多的大气污染防治措施有：道路洒水、工地抑尘、禁放烟花、停止露天烧烤等。说实话，这些措施对于雾霾天气、对于蓝天白云，对于PM2.5排放，有多少作用，我们普通公众无法从从层面去感知，但从去年以来，我们还是久违过“APEC蓝”“郑州蓝”“鹰城蓝”的。朋友圈里对于蓝天白云下美景的各种晒图和感慨仿佛回到了小时候。公众对于蓝天白云的期盼，对于绿水青山的向往，都在诠释着一个道理：“绿水青山，就是金山银山。”2017年10月18日，习近平同志在十九大报告中指出，坚持人与自然和谐共生。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。由此可见，地方政府采取限行措施，不仅是在履行法律义务，也是在贯彻落实基本国策。
2、限行是否侵犯公民财产权利？
有微信段子对于限行吐槽可能代表了大多数人的观点：“开着检验合格的车，烧着达标的油，贴着环保排放合格绿标，却告诉我空气质量差是汽车尾气造成的，非得限号行驶。车是企业造的，合格证是车管部门发的。燃油是国企炼的，检验是质检通过的。烧完了却说不合格，有污染。难道是我们开车的姿势不对吗？”这虽说是调侃，但确实反映了环境保护和公民财产权利的冲突所在。
从国家根本大法层面来分析，《宪法》，第十三条规定：公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。《民法通则》第七十一条规定， 财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。那么，问题就来了：既然国家法律保护公民的财产所有权，所有人有权对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。普通市民买车就是为了作为交通工具代步出行，只要车辆检验合格、驾驶人具有驾驶证，车辆就可以合法上路行驶。那么，政府部门的限行规定，是不是就侵害了公民对自己私有财产（车辆）的正常使用权利呢？粗浅分析好像是这个道理。但我们不能就此断章取义，简单的得出政府限行违法或是侵权的结论。
三、公共利益与私人利益矛盾冲突如何解决？
为防治大气污染，政府部门当前的限行规定可以说是从维护公共利益出发作出的无奈之举，这和限行公民日益增多的私家车辆无疑是有冲突的，这是时代发展到一定阶段后必然的矛盾产物。若时光倒流30年，没有那么的车，没有那么多厂矿，却有蓝天白云，绿水青山。所以，根本不可能发生政府限行车辆的问题，老百姓也不用担心车辆上不了路的烦恼，因为，计划经济时代，车辆这些奢侈品不是个人想买就能买的。彼时的公共利益和私人利益冲突更多的表现为物质匮乏和人民群众日益增长的物质需求之间的矛盾。限行放在30年前，用句台词说，天空飘来五个字，那都不是事儿。
我们现在生活在一个利益差别与分化的时代。回到限行这个公共利益和私人利益冲突的话题上来。无论在理论上还是在社会生活实践中，我们都能真切地体会到自己身处利益重组和利益分化的进程之中。面对这一现实，如何认识并处理私人利益与公共利益的关系，也就是“小道理”如何服从“大道理”，是整合社会利益、实现社会和谐的关键。公共利益和私人利益间一般表现为此长彼消的关系，公共利益的实现通常以减损私人利益作为成本，或者说以限制或者剥夺某种公民权利作为代价。因此，宪法通常规定只有立法机关通过立法的方式来界定公共利益才具有合法性和正当性。行政机关作为法律实施主体，只能依据现行有效的法律规定来限制或者剥夺公民权利，通过实施法律的方式来实现法定的公共利益目标。例如：我国宪法经过十届人大二次会议修改后，在第十条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”在第十三条第三款又一次明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这就在强调要充分保障公共利益的同时，正式确立了公共利益应当依法界定的基本原则，并进一步确认了兼顾公共利益与私人利益的宪法精神。刚好今天是国家宪法日，借着这个话题，笔者也结合限行引发的公共利益和私人利益冲突谈一下个人的不成熟理解。笔者认为公共利益有如下特点：
其一，具有“公共性”。较私人利益而言，公共利益首先是一种公众利益，受益主体具有普遍性或不特定性的显着特点；同时这种利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。
其二，具有合理性。由于一种公共利益的实现经常是以其他公共利益和私人利益的减损作为代价的，因此立法机关在界定公共利益时就应当遵循合理性原则（或者比例性原则）：要对局部公共利益与整体公共利益、短期公共利益与长期公共利益加以权衡；对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡；对实现公共利益的不同方式加以权衡。通过这些权衡，最大限度地避免因小失大。
其三，具有正当性。公共利益的界定事关广泛的公众利益，立法机关，尤其是地方立法机关和行政机关应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证公共利益界定基于广泛的民意之上。
其四，体现公平性。公共利益是一种公众利益，如果以减损少数人的私人利益却又不给予必要补偿的方式来增进公共利益，就会有违正义和公平。这种补偿应当是一种得失相当的公平补偿和合理补偿，而不能只是象征性的“适当补偿”或者弹性很大的“相应补偿”。
啰嗦这么多，其实我最终想说的是，既然宪法都确立了兼顾公共利益与私人利益的原则，那么政府部门为了公共利益作出限行规定的同时，能否对那些为了公共利益而牺牲个人利益的个体作出得失相当公平合理补偿的综合考量呢？
“限行”势在必行，“限行”，兼顾才行。